關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知 

　　财金〔2014〕113号 

　　各省、自治區、直轄市、計劃單列市财政廳（局），新疆生産建設兵團财務局： 

　　根據《财政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（财金〔2014〕76号），爲保證政府和社會資本合作項目實施質量，規範項目識别、準備、采購、執行、移交各環節操作流程，現印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，請遵照執行。 

　　附件：政府和社會資本合作模式操作指南（試行）

　                                                                      　财政部

　                                                                 　2014年11月29日 

　　附件： 

　　政府和社會資本合作模式操作指南（試行） 

　　第一章 總則 

　　第一條 爲科學(xué)規範地推廣運用政府和社會資本合作模式（Public-Private  Partnership，PPP），根據《中華人民共和國(guó)預算法》、《中華人民共和國(guó)政府采購法》、《中華人民共和國(guó)合同法》、《國(guó)務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43号）、《國(guó)務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45号）和《财政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（财金〔2014〕76号）等法律、法規、規章和規範性文件，制定本指南。 

　　第二條  本指南所稱社會資本是指已建立現代企業制度的境内外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平台公司及其他控股國(guó)有企業。 

　　第三條  本指南适用于規範政府、社會資本和其他參與方開(kāi)展政府和社會資本合作項目的識别、準備、采購、執行和移交等活動。 

　　第四條  财政部門應本著(zhe)社會主義市場經(jīng)濟基本原則，以制度創新、合作契約精神，加強與政府相關部門的協調，積極發(fā)揮第三方專業機構作用，全面(miàn)統籌政府和社會資本合作管理工作。 

　　各省、自治區、直轄市、計劃單列市和新疆生産建設兵團财政部門應積極設立政府和社會資本合作中心或指定專門機構，履行規劃指導、融資支持、識别評估、咨詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統計、專家庫和項目庫建設等職責。 

　　第五條 各參與方應按照公平、公正、公開(kāi)和誠實信用的原則，依法、規範、高效實施政府和社會資本合作項目。 

　　第二章 項目識别 

　　第六條  投資規模較大、需求長(cháng)期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，适宜采用政府和社會資本合作模式。 

　　政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發(fā)起(qǐ)，以政府發(fā)起(qǐ)爲主。 

　　（一）政府發(fā)起(qǐ)。 

　　财政部門（政府和社會資本合作中心）應負責向(xiàng)交通、住建、環保、能(néng)源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從國(guó)民經(jīng)濟和社會發(fā)展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資産中遴選潛在項目。 

　　（二）社會資本發(fā)起(qǐ)。 

　　社會資本應以項目建議書的方式向(xiàng)财政部門（政府和社會資本合作中心）推薦潛在政府和社會資本合作項目。 

　　第七條  财政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業主管部門，對(duì)潛在政府和社會資本合作項目進(jìn)行評估篩選，确定備選項目。财政部門（政府和社會資本合作中心）應根據篩選結果制定項目年度和中期開(kāi)發(fā)計劃。 

　　對(duì)于列入年度開(kāi)發(fā)計劃的項目，項目發(fā)起(qǐ)方應按财政部門（政府和社會資本合作中心）的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目産出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資産的曆史資料、項目産出說明和初步實施方案。 

　　第八條  财政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業主管部門，從定性和定量兩(liǎng)方面(miàn)開(kāi)展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據實際情況開(kāi)展。 

　　定性評價重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統采購模式相比能(néng)否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進(jìn)創新和公平競争等。 

　　定量評價主要通過(guò)對(duì)政府和社會資本合作項目全生命周期内政府支出成(chéng)本現值與公共部門比較值進(jìn)行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成(chéng)本。 

　　第九條  爲确保财政中長(cháng)期可持續性，财政部門應根據項目全生命周期内的财政支出、政府債務等因素，對(duì)部分政府付費或政府補貼的項目，開(kāi)展财政承受能(néng)力論證，每年政府付費或政府補貼等财政支出不得超出當年财政收入的一定比例。 

　　通過(guò)物有所值評價和财政承受能(néng)力論證的項目，可進(jìn)行項目準備。 

　　第三章 項目準備 

　　第十條  縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協調機制，主要負責項目評審、組織協調和檢查督導等工作，實現簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關職能(néng)部門或事(shì)業單位可作爲項目實施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作。 

　　第十一條 項目實施機構應組織編制項目實施方案，依次對(duì)以下内容進(jìn)行介紹： 

　　（一）項目概況。 

　　項目概況主要包括基本情況、經(jīng)濟技術指标和項目公司股權情況等。 

　　基本情況主要明确項目提供的公共産品和服務内容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目标和意義。 

　　經(jīng)濟技術指标主要明确項目區位、占地面(miàn)積、建設内容或資産範圍、投資規模或資産價值、主要産出說明和資金來源等。 

　　項目公司股權情況主要明确是否要設立項目公司以及公司股權結構。 

　　（二）風險分配基本框架。 

　　按照風險分配優化、風險收益對(duì)等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能(néng)力、項目回報機制和市場風險管理能(néng)力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。 

　　原則上，項目設計、建造、财務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。 

　　（三）項目運作方式。 

　　項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。 

　　具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。 

　　（四）交易結構。 

　　交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。 

　　項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資産的形成(chéng)和轉移等。 

　　項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。 

　　相關配套安排主要說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道(dào)路等配套設施和項目所需的上下遊服務。 

　　（五）合同體系。 

　　合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、産品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。 

　　項目邊界條件是項目合同的核心内容，主要包括權利義務、交易條件、履約保障和調整銜接等邊界。 

　　權利義務邊界主要明确項目資産權屬、社會資本承擔的公共責任、政府支付方式和風險分配結果等。 

　　交易條件邊界主要明确項目合同期限、項目回報機制、收費定價調整機制和産出說明等。 

　　履約保障邊界主要明确強制保險方案以及由投資競争保函、建設履約保函、運營維護保函和移交維修保函組成(chéng)的履約保函體系。 

　　調整銜接邊界主要明确應急處置、臨時接管和提前終止、合同變更、合同展期、項目新增改擴建需求等應對(duì)措施。 

　　（六）監管架構。 

　　監管架構主要包括授權關系和監管方式。授權關系主要是政府對(duì)項目實施機構的授權，以及政府直接或通過(guò)項目實施機構對(duì)社會資本的授權；監管方式主要包括履約管理、行政監管和公衆監督等。 

　　（七）采購方式選擇。 

　　項目采購應根據《中華人民共和國(guó)政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開(kāi)招标、競争性談判、邀請招标、競争性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇适當采購方式。 

　　公開(kāi)招标主要适用于核心邊界條件和技術經(jīng)濟參數明确、完整、符合國(guó)家法律法規和政府采購政策，且采購中不作更改的項目。 

　　第十二條  财政部門（政府和社會資本合作中心）應對(duì)項目實施方案進(jìn)行物有所值和财政承受能(néng)力驗證，通過(guò)驗證的，由項目實施機構報政府審核；未通過(guò)驗證的，可在實施方案調整後(hòu)重新驗證；經(jīng)重新驗證仍不能(néng)通過(guò)的，不再采用政府和社會資本合作模式。 

　　第四章 項目采購 

　　第十三條  項目實施機構應根據項目需要準備資格預審文件，發(fā)布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能(néng)否獲得社會資本響應和實現充分競争，并將(jiāng)資格預審的評審報告提交财政部門（政府和社會資本合作中心）備案。 

　　項目有3家以上社會資本通過(guò)資格預審的，項目實施機構可以繼續開(kāi)展采購文件準備工作；項目通過(guò)資格預審的社會資本不足3家的，項目實施機構應在實施方案調整後(hòu)重新組織資格預審；項目經(jīng)重新資格預審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調整實施方案選擇的采購方式。 

　　第十四條  資格預審公告應在省級以上人民政府财政部門指定的媒體上發(fā)布。資格預審合格的社會資本在簽訂項目合同前資格發(fā)生變化的，應及時通知項目實施機構。 

　　資格預審公告應包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對(duì)社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與采購活動、拟确定參與競争的合格社會資本的家數和确定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。提交資格預審申請文件的時間自公告發(fā)布之日起(qǐ)不得少于15個工作日。 

　　第十五條  項目采購文件應包括采購邀請、競争者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競争者應提供的資格、資信及業績證明文件、采購方式、政府對(duì)項目實施機構的授權、實施方案的批複和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開(kāi)啓時間及地點、強制擔保的保證金交納數額和形式、評審方法、評審标準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。 

　　采用競争性談判或競争性磋商采購方式的，項目采購文件除上款規定的内容外，還(hái)應明确評審小組根據與社會資本談判情況可能(néng)實質性變動的内容，包括采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款。 

　　第十六條  評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成(chéng)，其中評審專家人數不得少于評審小組成(chéng)員總數的2/3。評審專家可以由項目實施機構自行選定，但評審專家中應至少包含1名财務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。 

　　第十七條  項目采用公開(kāi)招标、邀請招标、競争性談判、單一來源采購方式開(kāi)展采購的，按照政府采購法律法規及有關規定執行。 

　　項目采用競争性磋商采購方式開(kāi)展采購的，按照下列基本程序進(jìn)行： 

　　（一）采購公告發(fā)布及報名。 

　　競争性磋商公告應在省級以上人民政府财政部門指定的媒體上發(fā)布。競争性磋商公告應包括項目實施機構和項目名稱、項目結構和核心邊界條件、是否允許未進(jìn)行資格預審的社會資本參與采購活動，以及審查原則、項目産出說明、對(duì)社會資本提供的響應文件要求、獲取采購文件的時間、地點、方式及采購文件的售價、提交響應文件截止時間、開(kāi)啓時間及地點。提交響應文件的時間自公告發(fā)布之日起(qǐ)不得少于10日。 

　　（二）資格審查及采購文件發(fā)售。 

　　已進(jìn)行資格預審的，評審小組在評審階段不再對(duì)社會資本資格進(jìn)行審查。允許進(jìn)行資格後(hòu)審的，由評審小組在響應文件評審環節對(duì)社會資本進(jìn)行資格審查。項目實施機構可以視項目的具體情況，組織對(duì)符合條件的社會資本的資格條件，進(jìn)行考察核實。 

　　采購文件售價，應按照彌補采購文件印制成(chéng)本費用的原則确定，不得以營利爲目的，不得以項目采購金額作爲确定采購文件售價依據。采購文件的發(fā)售期限自開(kāi)始之日起(qǐ)不得少于5個工作日。 

　　（三）采購文件的澄清或修改。 

　　提交首次響應文件截止之日前，項目實施機構可以對(duì)已發(fā)出的采購文件進(jìn)行必要的澄清或修改，澄清或修改的内容應作爲采購文件的組成(chéng)部分。澄清或修改的内容可能(néng)影響響應文件編制的，項目實施機構應在提交首次響應文件截止時間至少5日前，以書面(miàn)形式通知所有獲取采購文件的社會資本；不足5日的，項目實施機構應順延提交響應文件的截止時間。 

　　（四）響應文件評審。 

　　項目實施機構應按照采購文件規定組織響應文件的接收和開(kāi)啓。 

　　評審小組對(duì)響應文件進(jìn)行兩(liǎng)階段評審： 

　　第一階段：确定最終采購需求方案。評審小組可以與社會資本進(jìn)行多輪談判，談判過(guò)程中可實質性修訂采購文件的技術、服務要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規定的不可談判核心條件。實質性變動的内容，須經(jīng)項目實施機構确認，并通知所有參與談判的社會資本。具體程序按照《政府采購非招标方式管理辦法》及有關規定執行。 

　　第二階段：綜合評分。最終采購需求方案确定後(hòu)，由評審小組對(duì)社會資本提交的最終響應文件進(jìn)行綜合評分，編寫評審報告并向(xiàng)項目實施機構提交候選社會資本的排序名單。具體程序按照《政府采購貨物和服務招标投标管理辦法》及有關規定執行。 

　　第十八條  項目實施機構應在資格預審公告、采購公告、采購文件、采購合同中，列明對(duì)本國(guó)社會資本的優惠措施及幅度、外方社會資本采購我國(guó)生産的貨物和服務要求等相關政府采購政策，以及對(duì)社會資本參與采購活動和履約保證的強制擔保要求。社會資本應以支票、彙票、本票或金融機構、擔保機構出具的保函等非現金形式繳納保證金。參加采購活動的保證金的數額不得超過(guò)項目預算金額的2%。履約保證金的數額不得超過(guò)政府和社會資本合作項目初始投資總額或資産評估值的10%。無固定資産投資或投資額不大的服務型合作項目，履約保證金的數額不得超過(guò)平均6個月的服務收入額。 

　　第十九條  項目實施機構應組織社會資本進(jìn)行現場考察或召開(kāi)采購前答疑會，但不得單獨或分别組織隻有一個社會資本參加的現場考察和答疑會。 

　　第二十條  項目實施機構應成(chéng)立專門的采購結果确認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就合同中可變的細節問題進(jìn)行合同簽署前的确認談判，率先達成(chéng)一緻的即爲中選者。确認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進(jìn)行再次談判。 

　　第二十一條  确認談判完成(chéng)後(hòu)，項目實施機構應與中選社會資本簽署确認談判備忘錄，并將(jiāng)采購結果和根據采購文件、響應文件、補遺文件和确認談判備忘錄拟定的合同文本進(jìn)行公示，公示期不得少于5個工作日。合同文本應將(jiāng)中選社會資本響應文件中的重要承諾和技術文件等作爲附件。合同文本中涉及國(guó)家秘密、商業秘密的内容可以不公示。 

　　公示期滿無異議的項目合同，應在政府審核同意後(hòu)，由項目實施機構與中選社會資本簽署。 

　　需要爲項目設立專門項目公司的，待項目公司成(chéng)立後(hòu)，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關于承繼項目合同的補充合同。 

　　項目實施機構應在項目合同簽訂之日起(qǐ)2個工作日内，將(jiāng)項目合同在省級以上人民政府财政部門指定的媒體上公告，但合同中涉及國(guó)家秘密、商業秘密的内容除外。 

　　第二十二條  各級人民政府财政部門應當加強對(duì)PPP項目采購活動的監督檢查，及時處理采購活動中的違法違規行爲。 

　　第五章 項目執行 

　　第二十三條  社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目實施機構和财政部門（政府和社會資本合作中心）應監督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司。 

　　第二十四條  項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開(kāi)展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。财政部門（政府和社會資本合作中心）和項目實施機構應做好(hǎo)監督管理工作，防止企業債務向(xiàng)政府轉移。 

　　社會資本或項目公司未按照項目合同約定完成(chéng)融資的，政府可提取履約保函直至終止項目合同；遇系統性金融風險或不可抗力的，政府、社會資本或項目公司可根據項目合同約定協商修訂合同中相關融資條款。 

　　當項目出現重大經(jīng)營或财務風險，威脅或侵害債權人利益時，債權人可依據與政府、社會資本或項目公司簽訂的直接介入協議或條款，要求社會資本或項目公司改善管理等。在直接介入協議或條款約定期限内，重大風險已解除的，債權人應停止介入。 

　　第二十五條  項目合同中涉及的政府支付義務，财政部門應結合中長(cháng)期财政規劃統籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規定執行。财政部門（政府和社會資本合作中心）和項目實施機構應建立政府和社會資本合作項目政府支付台賬，嚴格控制政府财政風險。在政府綜合财務報告制度建立後(hòu)，政府和社會資本合作項目中的政府支付義務應納入政府綜合财務報告。 

　　第二十六條  項目實施機構應根據項目合同約定，監督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監測項目産出績效指标，編制季報和年報，并報财政部門（政府和社會資本合作中心）備案。 

　　政府有支付義務的，項目實施機構應根據項目合同約定的産出說明，按照實際績效直接或通知财政部門向(xiàng)社會資本或項目公司及時足額支付。設置超額收益分享機制的，社會資本或項目公司應根據項目合同約定向(xiàng)政府及時足額支付應享有的超額收益。 

　　項目實際績效優于約定标準的，項目實施機構應執行項目合同約定的獎勵條款，并可將(jiāng)其作爲項目期滿合同能(néng)否展期的依據；未達到約定标準的，項目實施機構應執行項目合同約定的懲處條款或救濟措施。 

　　第二十七條  社會資本或項目公司違反項目合同約定，威脅公共産品和服務持續穩定安全供給，或危及國(guó)家安全和重大公共利益的，政府有權臨時接管項目，直至啓動項目提前終止程序。 

　　政府可指定合格機構實施臨時接管。臨時接管項目所産生的一切費用，將(jiāng)根據項目合同約定，由違約方單獨承擔或由各責任方分擔。社會資本或項目公司應承擔的臨時接管費用，可以從其應獲終止補償中扣減。 

　　第二十八條 在項目合同執行和管理過(guò)程中，項目實施機構應重點關注合同修訂、違約責任和争議解決等工作。 

　　（一）合同修訂。 

　　按照項目合同約定的條件和程序，項目實施機構和社會資本或項目公司可根據社會經(jīng)濟環境、公共産品和服務的需求量及結構等條件的變化，提出修訂項目合同申請，待政府審核同意後(hòu)執行。 

　　（二）違約責任。 

　　項目實施機構、社會資本或項目公司未履行項目合同約定義務的，應承擔相應違約責任，包括停止侵害、消除影響、支付違約金、賠償損失以及解除項目合同等。 

　　（三）争議解決。 

　　在項目實施過(guò)程中，按照項目合同約定，項目實施機構、社會資本或項目公司可就發(fā)生争議且無法協商達成(chéng)一緻的事(shì)項，依法申請仲裁或提起(qǐ)民事(shì)訴訟。 

　　第二十九條  項目實施機構應每3-5年對(duì)項目進(jìn)行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規性、适應性和合理性；及時評估已發(fā)現問題的風險，制訂應對(duì)措施，并報财政部門（政府和社會資本合作中心）備案。 

　　第三十條  政府相關職能(néng)部門應根據國(guó)家相關法律法規對(duì)項目履行行政監管職責，重點關注公共産品和服務質量、價格和收費機制、安全生産、環境保護和勞動者權益等。 

　　社會資本或項目公司對(duì)政府職能(néng)部門的行政監管處理決定不服的，可依法申請行政複議或提起(qǐ)行政訴訟。 

　　第三十一條 政府、社會資本或項目公司應依法公開(kāi)披露項目相關信息，保障公衆知情權，接受社會監督。 

　　社會資本或項目公司應披露項目産出的數量和質量、項目經(jīng)營狀況等信息。政府應公開(kāi)不涉及國(guó)家秘密、商業秘密的政府和社會資本合作項目合同條款、績效監測報告、中期評估報告和項目重大變更或終止情況等。 

　　社會公衆及項目利益相關方發(fā)現項目存在違法、違約情形或公共産品和服務不達标準的，可向(xiàng)政府職能(néng)部門提請監督檢查。 

　　第六章 項目移交 

　　第三十二條 項目移交時，項目實施機構或政府指定的其他機構代表政府收回項目合同約定的項目資産。 

　　項目合同中應明确約定移交形式、補償方式、移交内容和移交标準。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補償方式包括無償移交和有償移交；移交内容包括項目資産、人員、文檔和知識産權等；移交标準包括設備完好(hǎo)率和最短可使用年限等指标。 

　　采用有償移交的，項目合同中應明确約定補償方案；沒(méi)有約定或約定不明的，項目實施機構應按照“恢複相同經(jīng)濟地位”原則拟定補償方案，報政府審核同意後(hòu)實施。 

　　第三十三條  項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，根據項目合同約定與社會資本或項目公司确認移交情形和補償方式，制定資産評估和性能(néng)測試方案。 

　　項目移交工作組應委托具有相關資質的資産評估機構，按照項目合同約定的評估方式，對(duì)移交資産進(jìn)行資産評估，作爲确定補償金額的依據。 

　　項目移交工作組應嚴格按照性能(néng)測試方案和移交标準對(duì)移交資産進(jìn)行性能(néng)測試。性能(néng)測試結果不達标的，移交工作組應要求社會資本或項目公司進(jìn)行恢複性修理、更新重置或提取移交維修保函。 

　　第三十四條  社會資本或項目公司應將(jiāng)滿足性能(néng)測試要求的項目資産、知識産權和技術法律文件，連同資産清單移交項目實施機構或政府指定的其他機構，辦妥法律過(guò)戶和管理權移交手續。社會資本或項目公司應配合做好(hǎo)項目運營平穩過(guò)渡相關工作。 

　　第三十五條  項目移交完成(chéng)後(hòu)，财政部門（政府和社會資本合作中心）應組織有關部門對(duì)項目産出、成(chéng)本效益、監管成(chéng)效、可持續性、政府和社會資本合作模式應用等進(jìn)行績效評價，并按相關規定公開(kāi)評價結果。評價結果作爲政府開(kāi)展政府和社會資本合作管理工作決策參考依據。 

　　第七章 附則 

　　第三十六條 本操作指南自印發(fā)之日起(qǐ)施行，有效期3年。 

　　第三十七條 本操作指南由财政部負責解釋。